可再生能源发电补贴核查：史上最严

东莞横沥律师获悉

一、相关背景信息

近十几年来，可再生能源发电项目电价补贴政策已从全面支持转向逐步收紧。 2019年以来，为加强可再生能源发电补贴资金使用管理，解决补贴资金长期拖欠问题，财政部、国家能源局等相关部门开始核查项目合规性，电价补贴资金等[1]并于2022年3月24日印发《关于开展可再生能源发电补贴自查的通知》，拉开了新能源项目电价补贴第二次核查的序幕。此次验证也被视为新能源发电领域有史以来最全面、最严格的“大考”。 2023年1月6日，国家电网、南方电网发布了第一批可再生能源发电补贴达标项目清单。共核查确认合规项目7344个。期间，部分上市公司发布公告称，因核查不合规，涉事电站核定电价被撤销。目前，大量项目的核查结果仍在等待中。

与前两章完全侧重于诉讼实践不同。由于“国家补充核查”仍在有序进行中，“靴子”尚未最终落实。在已披露的信息中，直接涉及“国家补充核查”的信息少之又少。 “国家补充检验”的权威案例并不能肯定地抽象出判断意见。但从宏观上看，不仅是新能源电力产业，农业、畜牧业、甚至新能源汽车产业在发展过程中都以国家补贴的形式进行推动，补贴拨付也进行了落实。外出一段时间。监督核查工作中，也出现了一些争议。因此，对于新能源电力行业备受关注的“国家补贴核查”以及电价可能出现的损失等问题，虽然我们仍然从争议解决的角度来看待，但考虑到客观实践，我们将实证分析与模型研究相结合[2]，更多地参考其他行业的同类型问题和类似案例，分析讨论可能产生的潜在纠纷及其解决路径。

2. 潜在焦点问题及分析

潜在焦点问题一：《国家补贴核查》中补贴的法律性质

在新能源电力行业，对新能源电站的补贴通常被理解为政府补贴或行政补贴，但这种补贴是一种什么样的行政行为呢？如何定义具体的属性？明确问题后，我们可以进一步判断补贴的调整或取消会对相关民事合同产生哪些影响、可能产生什么样的纠纷以及当事人如何救济。

判决意见：行政机关对某一行业提供的补贴属于有益的行政行为，行政机关有权审查和调整补贴的对象和内容。

类似案例索引：（2016）京01线1321号； (2023)粤十三线端546号

从法律角度评论：

目前，司法意见普遍认为“政府补助”、“行政补助”都是有益的行政行为。该行政行为是单方面的，行政机关有权行使自由裁量权。进一步细分，可以参考《行政案件案由暂行规定》中“行政承诺”和“行政给付”二级案由分类。 “补贴”的行为更接近于“行政承诺”。 [3]最高人民法院认为，行政承诺是与现代市场经济相伴随的行政管理方式。是指行政主体承诺当法定主体按照预先规定的要求完成一定事项时，可以兑现奖金等福利。行政利益和行政承诺都是有益的行政行为，但行政利益是为了保障社会成员的整体生活水平；行政承诺是充分调动社会主体积极性，挖掘各方面社会资源，促进地方社会经济繁荣。发展。 [4]

然而，在行政法理论研究中，对于如何区分行政承诺和行政支付东莞横沥律师，甚至是否区分，尚未达成共识。 [5]不少观点认为，新能源电站补贴属于行政缴费的一种，是“促进具体政策目标实现的支持性缴费义务”[6]。类似性质的补贴如“农业补贴”、“草原补贴”等。此类行政补贴在实践中因支付核查、政策调整等问题引发不少争议。在个案判决中，法院会根据主管部门发布的政策文件的目的和精神，审查补贴对象是否合适。 [7]

值得讨论的是，根据《可再生能源法》第十九条、第二十条和《关于按照电力补贴政策实施分布式光伏发电有关问题的通知》（财建[2013]390号）规定《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建[2020]4号）第二条第（二）项、第三条等规定，新能源电力产业补贴是电网企业。因此，有人认为，电站业主并非国家补贴的直接接受者，而是通过电费收入间接获得补贴资金。电站业主与国家电网公司签订的购售电合同中，具体电价以项目要求为准。相应的补贴文件将确定。基于此，这些补贴方式是否会影响补贴性质的认定横沥镇律师，进而影响民事合同能否履行的评估？

我们认为，无论新能源电站补贴的法律性质如何界定，它都应该属于行政补贴。基于财政便利和支付用途，行政补贴的支付主体可以是行政机关以外的“民间主体”，如部分事业单位、国有企业等。行政机关和实际履行补贴支付的单位[8]。因此，实际实施补贴的主体与补贴对象之间可能会形成另一层法律关系。而且，此类法律由于关系可能涉及多方，其性质和效果难以一概而论。在现有案件中（以大量农业补贴纠纷为例），法院可能会有很多不同的判决。同样，关于新能源电站补贴问题，需要结合地方管理机构出台的法规、规范性文件和具体实施办法进行具体讨论和判断。需要明确的是，补贴对象的准确界定以及行政机关与电网公司法律关系的界定，将影响电站公司能否通过行政复议、行政诉讼等方式行使其权利，这个问题有待司法实践的回答。检查。由于“国家补贴检查”是行政机关有益行政行为的调整和改变，其对EPC合同、电站项目收购合同等民事合同的影响以及可能产生的合同责任是目前各方关注的重点。核。

潜在焦点问题二：“国家补充检验”是否构成民事合同中的情势变更或不可抗力

过去，行业实践对规范性文件中“项目并网”的准确定义存在不同理解。比较常见的方法是以首次并网作为电站项目的并网时间，并在此节点申请相应的电价补贴。 2020年1月20日，财政部、国家发展改革委、国家能源局发布《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建[2020]5号，以下简称温五号文件收紧了新能源项目补贴政策，并要求对现有项目进行重新审查。该条第六条明确规定：“纳入补贴项目名录的具体条件包括：（三）机组全部并网且符合补贴要求的项目。”也就是说，新能源项目国家补贴电价将按照满负荷并网时的电价计算，而不是按照首次并网时间的电价补贴。这将导致曾经“抢电价”的存量补贴项目无法利用行业实践中的“首次并网时间”。 “获得预期电价收入导致项目运营收入与投资预期存在较大差异。参考新能源政策变化对民事合同影响的司法现状可以发现，司法意见存在一定分歧，主要是判断政策变化是否对绩效构成障碍以及是否导致明显的不公平。

第一类判断意见：政府政策的调整是当事人不可预见的，不属于正常商业风险，且与情势变化相一致。双方有权终止或变更合同。

类似案件索引：（2019）鲁1525民初1787号

第二类判断意见：国家补贴金额的调整是正常的商业风险，当事人在签订合同时应予以考虑。它不构成情况变化，也不免除双方的合同责任。

类似案件索引：（2020）香民申4167号； (2018)鲁1426民初2975号； (2021)湘06闽中1930号

从法律角度评论：

民法典第533条规定了情势变更规则，与合同效力制度规定的“主观基础变更”相对应。情势变更规则重点关注合同订立的“客观基础发生变化”。两者都指向了合同的“客观基础的改变”。对已建立的法律关系和已经发生的法律事实具有约束力和影响力。因此，在司法实践中，情势变更规则的适用相对严格。常见的司法评价标准如下：

首先，合同订立的基本条件发生重大变化。司法机关通常根据以下因素判断“重大变更”： 1、变更的客观情况是否与合同的履行直接相关，是否会对合同的履行产生根本性影响[9]； 2、变更是否可归因于合同当事人[10]； 3、重大变化是否发生在合同订立后、履行完毕之前[11]。

其次，签订合同时无法预见客观情况发生重大变化。所谓“不可预测性”，与商业风险不同，是指这种重大变化的发生是当事人无法预见的[12]。不可预见情况一般包括两种情况：一是无法预见重大变化；二是无法预见重大变化。二是客观形势的变化是可以预见的，但变化的严重程度是无法预见的。司法机关一般会根据当事人的身份和所处的行业，以合理人的立场做出个案判断。

第三，继续履行合同对当事人一方明显不公平[13]。首先，明显不公平应当符合双方权利义务明显违反公平且等价赔偿的标准；其次，明显不公平的后果应由合同当事人承担，而不是由第三方承担；第三，明显不公平的判断应以当事人为准。以演出时间为准；最后，不公平的结果应当与事态的变化有相当大的因果关系。 [14]

综上所述，我们可以根据司法评价标准来讨论5号文规定的“新能源满负荷并网时国家补贴电价”是否构成情势变更：

一是关于“客观情况发生重大变化”。无论“5号文件”还是“70号文件”，这些文件的签发显然属于当事人不可归责的情况，司法机关可以重点判断变更与履行的关系。合同。由于新能源电站EPC合同、购电合同、购售电合同等合同目的不同，不同合同下判断“重大变化”时可能会得出不同的结论。我们将在下一个系列中重点讨论这一点。这个问题正在讨论中。

其次，关于“可预测性”。可预测性通常是判断形势是否发生变化的关键，即“新能源国家电价将按照满负荷并网时的电价”政策的出台是否有效。新能源项目合作伙伴可预见。实践中，各方通常认为，以往实践中都是按照“首次并网时间”确定补贴电价，而《5号文》则要求按照满负荷并网时间确定补贴电价。连接，这是一个“不可预见的重大变化”。但该主张能否成立，取决于法院对以下两个因素的权衡：

首先，补贴电价“满负荷并网时间”的确定并不是“5号文件”第一次提出。在电价下降的过程中，国家发改委曾发文提到，补贴电价将按照“全部运行”的时间节点进行。 [15]此外，国家能源局还要求以“满产能并网时间”作为补贴价格，甚至作为补贴资格的依据（具体见下表）。

其次，以往实践中都是以“首次并网时间”来确定补贴电价是否有相关依据。对于该项目，双方以“首次并网时间”来判断补贴电价的信托利益是否值得保护。有关部门发布的文件并未对补贴电价的确定制定准确的时间标准。在“5号文件”出台前，实践中已形成按照“首次并网时间”确定电价补贴的“惯例”。因此，当事人获得政府审批发放的补贴，具有一定的信托利益，可以强化政策变化。不可预见的因素。

文件名

认可要求

具体规定

《国家发展改革委关于完善陆上风电、光伏发电基准电价政策的通知》（发改价﹝2015﹞3044号）

2015 年 12 月 22 日

补贴电价以“全面运行”时间节点为准

附件2 全国光伏发电上网标杆电价表备注：……2016年以前备案并纳入年度规模管理但2016年6月30日前尚未全面投产的光伏发电项目，按2016年上网基准电价执行。

《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能[2019]49号）

2019 年 5 月 28 日

补贴价格按照“满负荷并网时间”计算。

附件2《2019年光伏发电项目建设工作计划》第五条第二款：纳入国家补贴范围的光伏发电项目应在季度末前建成并满负荷并网发电。宣布的预计生产时间缩短。并网项目，每逾期季度减少并网电价补贴0.01元/千瓦时。项目申报运行季度后两个季度内仍未并网的，将取消项目补贴资格，并将作为项目环境监测评价的重要因素。明年当地光伏发电市场及应用。

以“满负荷并网时间”作为是否仍可获得补贴的依据。

附件2《2019年光伏发电项目建设工作计划》第五条第三款：已纳入历次国家建设规模且已开工但未竣工并网的光伏发电项目实施国家相关电价政策规定，2019年底仍未全部完成。已建成并网发电的光伏发电项目（含二期光伏发电先导基地项目）不再纳入纳入范围国家补贴范围。

最后，关于“明显不公平”，法院在认定是否明显不公平时，一般会根据具体案件的具体情况、当事人所处的行业领域、所在行业环境等综合判断。时间[16]。

当然，从责任减轻和权利救济的角度来看，除了情势变化之外，是否还有适用不可抗力的余地呢？不可抗力和情势变化既构成履约障碍，又规范当事人在订立合同时无法预见和无法承受的控制范围之外的客观风险。 [17]但是，不可抗力是无法预见、无法克服、无法避免的重大灾难性事件，其情势变化的严重程度低于不可抗力。它通常只影响特定行业或特定实体，对绩效构成障碍的程度要大得多。小于不可抗力。 [18]因此，在司法实践中，如果裁判不能认定合同订立后的变更已达到需要根据情况变化进行调整的程度，则适用影响程度较高的不可抗力制度。通常不予考虑。

主流观点认为，不可抗力应仅限于政府针对重大、突发性自然灾害、危及公共安全的各类社会事件或对社会经济生活产生总体影响的重大政策调整而采取的宏观应对措施。如果政府出于一般社会管理需要，对社会生活中的特定事项采取的具体行为，不对社会产生宏观、整体影响，则该政府行为不能被定性为合同法领域的不可抗力。 [19]具体到本文主题，由于“5号文件”规范了新能源领域，与“新冠疫情”等被明确界定为不可抗力的事件相比，其“宏观和整体影响“对整个社会的影响较低。因此，我们倾向于认为“5号文件”对于新能源发电项目民事合同不构成不可抗力。

3. 对潜在争议解决方案的建议

1、积极配合主管部门实施“国家补充核查”，参照前期核查结果及时开展项目自查。根据现有将补贴行为归为行政承诺的司法意见，行政机关有权对此类有益行政行为作出变更。当然，这种变更必须遵循法律优先和法律保留的原则，同时还要考虑行政行为的灵活性和紧急性。 [20] 参考近年来新能源汽车补贴核查引发的行政诉讼纠纷，当主管部门调整补贴行为具有有机法律依据时，司法意见很少否认行政行为的有效性。 [21]因此，在缺乏明确的司法意见和衍生品纠纷典型案例的情况下，更合适的风险管理方法是积极开展内部自查并配合监管检查。 2023年1月6日，国家电网、南方电网分别公布了《关于可再生能源发电补贴达标项目名单的公告》。根据第一批7335个项目的核查情况和结果，在监管层面传达了公告。此次“国家补贴核查”的重点方向包括项目是否获得建设规模指标、审批或备案是否合法合规、是否涉及“批小建大”等。[22 ] 对于尚未发布结果或尚未涉及验证的项目提供一定的参考价值。建议电站公司参考当前核查情况，有序开展内部自查，对可能涉及的合规问题提前整改，或提前对潜在问题进行分析研判。对于纠纷风险，监管部门介入后，要依法依规配合监管检查，提交相应材料和文件，并对历史问题作出合理解释。

2、根据“国家补充检验”的具体进展情况，及时联系交易对方，以补充协议、函件、会议纪要等形式固化协议或主张权利，引起业界关注和一些“国家补贴核查”引起的关注主要集中在补贴减少和取消带来的收入损失的处理以及相应的风险分担方式上。因此，主管部门在有序开展核查工作的同时，可以对具体民事合同进行梳理和分析。如果相关条款不清楚，可以考虑及时与合同对方沟通，通过多种形式确定当事人。意思是。如果原书面合同中的权利义务没有准确锚定“补贴”、“电价”等要素，那么在项目补贴减少或取消时，大概率会导致权利义务不清等问题。以进一步引起争议。的扩大，并对争议解决产生重大影响。

附：高频法律法规、规范性文件等索引

特别说明：为了方便读者，我们仅列出交易实践和纠纷案件中经常适用的法律法规、规范性文件等。

1、《中华人民共和国可再生能源法（2009年修订）》第十九条、第二十条（2010年4月1日施行）；

2、《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格[2021]833号，施行日期：2021年8月1日）；

3、《财政部关于按照电力补贴政策实施分布式光伏发电有关问题的通知》（财建[2013]390号，施行日期：2013年7月24日）第二条；

4、《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建[2020]4号，施行日期： 2020年1月20日）第3条；

5、《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于印发的通知》（2020年修订，财建[2020]5号，实施日期：2020年1月20日）第六条；

6、《中华人民共和国民法典》第五百三十三条（施行日期：2021年1月1日）；

7、《国家发展改革委关于完善陆上风电、光伏发电基准电价政策的通知》（发改价[2015]3044号，施行日期：2016年1月1日）；

8、《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能[2019]49号，实施日期：2019年5月28日）。

1、历期“国家补贴核查”工作文件依据：2019年4月11日，财政部发布《关于开展可再生能源电价追加补贴资金绩效评估和政策评估的通知》（财办[2019] 】第40号）； 2020年6月4日，国家可再生能源信息管理中心下发《关于请协助核查可再生能源价格追加补贴资金相关情况的函》（可再生能源信息[2020]6号）； 2020年9月29日财政部、国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于有关事项的补充通知》（财建[2020]426号）； 2021年6月30日，国家发展改革委价格司、财政部经济建设能源司、国家能源局新能源司联合??下发《关于开展新增核定工作的通知》 《可再生能源电价补贴资金》（可再生能源信息[2021]5号）。

2.即根据法律方法论，“适合研究课题的方法就是合理的方法”。详见胡育红：《法律研究方法的理论争议与分析》，发表于《中国社会科学文摘》2023年第9期，原发表于《政法论坛》2023年第3期。

3、《最高人民法院关于行政案件审理案件审理暂行规定的通知》：（八）行政福利74、抚恤金的支付； 75、基本养老金的支付； 76、缴纳基本医疗保险； 77、缴纳失业保险金。 78、缴纳工伤保险待遇； 79、缴纳生育保险待遇； 80.支付最低生活保障金。 （九）行政承诺 81、现金奖励； 82. 现金折扣。

4、详见童蕾主编：《行政案件案由制度分析与运用》，人民法院出版社2022年版，第77-79页。

5、详见于绍如：《行政利益制度研究》，人民出版社2011年版。

6、详见胡敏杰：《我国行政给付义务的类型及其法律约束》，发表于《中国法》2023年第2期。

7、详见（2021）万兴终22号《广德惠丰农产品运销农民专业合作联会》、《安徽省广德市人民政府二审行政判决书》。

8、详见胡敏杰：《私人执行福利行政任务的法律地位——以养老保障管理为例》，发表于《华东政法大学学报》2011年第2期。

9、参见（2022）沪0104民初案1232号； (2018)赣0902民初案4329号。

10、参见（2023）渝0108民初案24518号； (2023)浙02闽中案2736号。

11、详见（2020）鲁01闽中案4962号； （2020）SU 0191 Case No. 1985; （2023）NEI 2523 Case No. 4。

12。有关详细信息，请参阅（2021）最高法院案号1591，（2019）SU 06 Case No. 1497，（2020）E 12 Case No. 1492，（2023）北京0111 Case No. No. No. 51.

13。有关详细信息，请参见（2019年）SU 06中心案号5156和（2019）SU 06中心案号5156。

14。有关详细信息，请参阅“中国民法典的应用百科全书·合同卷（2）”，由领先小组为实施《最高人民法院的民法》，2023年版，第483-484页，第483-484页。 。

15。网格连接是操作的先决条件。

16.有关详细信息，请参阅“理解和应用中华人民共和国民法典的合同法规”，《人民法院出版社》，2020年版，第483页。

17.有关详细信息，请参阅“理解和应用《中华人民共和国民法典》的合同法规”，《人民法院出版社》，2020年版，第481-482页。

18。有关详细信息，请参见Han 的“合同法律概论（第四版）”，法律出版社，2018年版。

19。有关详细信息，请参阅（2021年）最高法庭民事申请号3667其他关于江西海克西房地产有限公司建筑项目的建筑合同纠纷的其他民事裁决，以及 ，Ltd.。

20。有关详细信息，请参见Feng Hui：“有关新能源车行业政府补贴法律法规的研究”，发表在2017年的“政治与法律”第12期中。

21。有关详细信息，请参见Zhao Feng：“行政承诺行为的司法审查标准”，发表在“人民正义”第8期，2022年。

22。有关详细信息，请参阅Yi Fang，Li 等人：“他谈论电力|在国家补贴检查的背景下，法律风险和预防新的能源发电项目的收购”，发表在官方帐户上中国电力委员会的法律部门。

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