行政公益诉讼中监督管理职责认定的

东莞横沥律师获悉

行政公益诉讼中“监督管理责任”的确定

司法逻辑

摘要：行政公益诉讼中行政机关的“监督管理职责”不仅包括执法检查、行使处罚权、强制执行权等监督职责，还包括建立管理制度、直接参与诉讼等管理职责。公益恢复。在司法实践中，首先应根据行政机关的职责判断其是否具备履行职责的主体资格，然后根据其权力判断其是否具备履行职责的手段，确定负责“监督管理”的主体。管理职责。”针对司法实践中对“监督管理责任”内涵认识片面的问题，应以检察公益诉讼法立法为契机，在立法层面明确其内涵。同时，检察院在办案时要加强对规定以下规范性文件的合法性审查。加强和充分评判行政机关履职能力，提高办案准确性。

关键词：行政公益诉讼监督管理职责双重内涵司法裁判

全文

根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定，行政机关成为行政公益诉讼监督主体的前提是“负有监督管理责任”。由于法律没有详细解释，司法实践中仍存在理解上的分歧。吉林省检察院履行环境保护监察职责行政公益诉讼第162号案就是一个典型例子。本案中，一审、二审法院和行政机关均认为，“监督管理责任”仅包括行使行政处罚权等监督责任，不包括修复受损公共福利的治理责任。 。这种片面的认识在当前司法实践中仍然存在。司法、行政机关对“监督管理职责”的内涵尚未形成清晰的认识：其内涵包括哪些内容、与法定职责有何关系、法院如何进行审判等。判定，检察院办案应注意哪些事项？

基于此，笔者试图通过立法条文梳理和司法案例分析，厘清“监督管理责任”的内涵，总结出法院基于功能判断认定“监督管理责任”的司法逻辑。 +权威判断，以期对完善司法实践和行政执法起到规范和指导作用。

一、“监督管理职责”的内涵

在学术界，学者们对“监督管理”有不同的解释。比较有代表性的观点是，“监督是有权纠正违法和不当行为的活动”。 “管理”一般指的是指通过计划、指挥、协调、控制等手段使不同群体实现共同目标的活动。由于“监督管理责任”的内涵在法律层面尚未明确界定，我们将结合立法规定和司法解释对其内涵进行归纳，力求对“监督管理责任”作出全面、明确的解释。

（一）“监督管理职责”的双重内涵

一、“监督管理职责”的立法内涵。在立法上，“监督管理”广泛出现在实体法中，如《安全生产法》第十章“安全生产监督管理”、《环境保护法》第二章“监督管理”、 《药品管理法》第十章“监督管理”第二条、《个人信息保护法》第六章“履行个人信息保护职责的部门”等。

为实现行政管理的目的，立法赋予的“监督管理职责”内涵较为丰富和分散，主要包括：（1）制定非行政规范性文件，如环境保护规划的编制等。 《环境保护法》规定的本行政区域； （二）建立相应的管理制度和机制，如完善《个人信息保护法》中的个人信息保护投诉和举报机制； （三）进行行政执法检查； （四）对《中华人民共和国安全生产法》等有关事项实施行政许可。 （五）采取排污现场检查等行政执法措施企业依照环境保护法的规定，可以采取查封、扣押等措施； （六）对违法行为给予行政处罚； （七）对符合安全生产法规定的立功奖励等行政奖励的； （八）内部行政行为，如依照环境保护法向全国人民代表大会常务委员会报告环境状况、环境保护目标完成情况等； （九）其他行政行为等

2.“监督管理责任”的司法内涵。司法实践中，最具代表性的两种解释是：一是前述162号案中，一、二审法院均认为行政机关的“监督管理职责”仅限于对违法行为进行监督管理。破坏生态环境。 ，排除组织相关部门对生态环境进行管理，法院再审后认为，“二审按照‘私利诉讼’的思路审理‘公益诉讼’案件，忽视了环境保护的特殊性。” ，并限制乡镇人民政府对环境保护的“监督管理职责”。缩短解释确实不合适。”其次，在云南省检察院督促履行环境保护监督责任的行政公益诉讼案件中，法院认为“监督管理责任”大致可以分为两类：一是服务管理责任，主要是包括森林树种分类、代补补植等；第一类是行政处罚责任，主要包括没收财产或者违法所得、罚款等。

因此，笔者认为，“监督管理职责”是指行政机关为了使其负责或者负责的某一事项符合法律规定而实施的综合行政管理活动。这不仅包括制定执法方案、建立管理制度等行政管理行为，还包括对违法行为进行行政处罚等行政监督活动；包括行政相对人依法开展执法检查并作出处理等外部行政行为，以及向上级机关报告工作完成情况、监督下级行政机关工作等内部行政行为；包括行政许可等具体行政行为的实施，以及非行政规范性文件等准抽象行政行为的制定，内涵更为丰富。由于“与普通私人利益诉讼不同，行政公益诉讼的目的是维护公共利益，其本质是通过影响政策制定、监督职责履行等方式维护公共利益，因此其范围和强度对行政机关的监督比一般诉讼更大、更广、更深。”

（二）“监督管理职责”与“法定职责”的区别

纵观行政诉讼法，行政机关的职责有两种表述：监督管理职责和法定职责。第二十五条第四款规定了行政机关的“监督管理职责”，第十二条涵盖了行政诉讼案件的范围。 ，第三十八条规定了申请的行政行为不履行时原告的举证责任，第四十七条、第六十九条、第七十二条、第七十四条规定了申请的行政行为不履行时的判断方法等属于“法定责任”。 ”。

司法实践中，法院对“监督管理职责”的表述也存在较大差异，主要包括：法定监督管理职责、法定监督管理职责、监督管理职责等。

笔者认为，从广义上讲，“监督管理职责”也是行政机关的法定职责，“监督管理职责”包含在“法定职责”之中。但狭义上，“监督管理职责”不同于“法定职责”。首先，从立法角度看，“监督管理责任”出现在行政公益诉讼条款中，而法定责任则出现在行政诉讼相关条款中，表明立法者认为它们不是同一概念。在行政公益诉讼中，行政机关对应的是“监督管理职责”，而在行政诉讼中，对应的是法定职责。其次，从制度本身出发，行政诉讼注重私人利益救济，防止行政权力非法行使侵害普通公民的合法权益。因此，依法行政是一个非常重要的原则。行政机关只能在法定职责范围内行使职权。强调履行职责的法定性质；行政公益诉讼则侧重于通过督促行政机关积极履行职责来保护公共利益。为此，立法对行政机关提出了更高的绩效要求。不仅要求行政机关依法督促违法行为人恢复公共利益，而且要求行政机关在没有违法行为人的情况下监督违法行为人恢复公共利益。直接参与公益修复，强调责任的全面性。

二、行政公益诉讼中“监督管理责任”的认定问题

（一）对“监督管理职责”内涵的片面理解

实践中，司法、行政机关对“监督管理责任”的内涵存在以下误区：一是认为行政机关只有监督责任，没有管理责任；二是认为行政机关以属地管理为由没有监督责任；三是认为行政机关没有监督责任。认为，该法的一般规定不构成监管职责的法定依据。例如，在福建省检察院起诉行政机关未履行法定职责的行政公益诉讼案件中，行政机关认为危险废物只能由违法行为人处置，且没有具体说明。处置危险废物的义务。显然，其监管职责存在明显错误。我只知道它有监督职责，但不知道它也有管理职责。

（二）基于“监督管理职责”对规范性文件合法性审查不足

检察机关办理案件时，应当依法确定行政机关的“监督管理职责”。但实践中，一些检察机关缺乏对其所依据的规范性文件的合法性审查，导致诉讼败诉。例如，在甘肃省检察院起诉某镇政府未履行法定职责的行政公益诉讼案件中，当地自然资源部门对该镇一家砖厂作出行政处罚，责令其拆除。砖厂设施在违法土地上修建，但工厂拒绝这样做。处罚决定后，向法院申请强制执行，并获得支持。但随后区政府发文规定，由镇政府牵头整改。检察机关据此要求镇政府履行强制拆迁义务。法院经审查认为，根据《行政执行法》等规定，镇政府不享有执行权，故驳回公诉机关的诉讼请求。

（三）对被认定为“监督管理职责”的人员履行职责能力认定不够

实践中，存在一些检察机关仅因行政机关具备履行职责资格，而未对其履行职责能力进行充分判断，将其作为监督对象的问题。此时，即使立案并督办，由于履职手段有限，最终也可能达不到公益保障的目的。例如，在安全生产领域，应急管理部门是安全生产综合监督管理部门。根据2020年《国务院安委会成员单位安全生产任务分工》，综合监管职责主要是指导协调、监督检查、组织实施安全生产和消防工作考核，但有的检察机关在办案时绕过行业监管部门，单独将综合监管部门作为监管对象。这是因为综合监管部门只能起到沟通协调相关行政机构的作用，并不直接对违法行为人实施行政处罚或其他强制措施。这种监管手段不仅不利于公共利益损害的有效修复，而且背离了行政公益诉讼制度的宗旨横沥镇律师，甚至可能扰乱正常的行政管理体系。

三、行政机关“监督管理职责”的司法判断内容

首先根据职能判断行政机关是否具备主体资格，再根据权力判断其是否具备履行职责的能力。只有符合资格和履行职责的能力，才可以说具有监督管理职责。

（一）职能判断：是否具备“监督管理职责”主体资格

法律、法规对行政职能的规定比较笼统，仅规定某一行政机关对某一事项负有监督责任。因此，实践中，具有监管职能的被告主要有两类：地方人民政府和政府职能部门。

一、县级以上人民政府职能部门。涉及主体较多，如生态环境部门、自然资源部门、交通运输部门、农业部门、林业部门、水利部门、应急管理部门、市场监管部门等，是行政公共利益的主要监管对象诉讼。因为在行政管理体制中，县级以上人民政府职能部门承担了各自职责范围内的大部分行政监察工作，拥有较为完善的行政监察手段，是保障公共福利的第一责任人。自然而然地，成为监管的主要对象。

2、地方人民政府（包括县级以上人民政府、乡镇政府、街道办事处）。地方人民政府虽然主要承担综合管理职能，但出于保护公共利益的目的，应脱离行政诉讼法的传统判定逻辑，将“监督管理职责”作为行政机关履行职责的要求。职责。地方人民政府也将依法成为主体。监督对象。地方人民政府的监督对象分为县级以上人民政府和乡镇人民政府（街道办事处）两类。需要注意的是，对于前者，一般不宜频繁成为监管对象。由负有直接监督职责的行政机关成为监督主体更加高效便捷，也更加符合行政公益诉讼制度的设计初衷。乡镇人民政府作为最基层的一级行政机构，承担着诸多管理职责，需要直接参与环境治理等公益性保护工作。检察机关在办理案件时要充分判断其履行职责的能力。

（2）权力判断：是否有能力履行“监督管理职责”

为了实现公益保护的目的，行政机关常用的监管手段有：（1）行政命令、行政强制措施、行政处罚、行政强制，通过施加强制性行政义务来实现公益保护的目的。关于行政对应方； （二）行政征收（税费）是防止国有财产流失、实现国有资产保值增值的手段； （三）代处理（修复、恢复等），多见于生态环境和资源保护领域； （四）日常检查（检查）、报告等，虽然属于行政诉讼中不可诉的内部行政行为，但在公益保障工作中具有重要作用，但往往是行政机关采取监管措施的依据； （五）提起生态环境损害赔偿诉讼； （六）警告、约谈等其他事项。

因此，行政机关在具备依法履行职责资格的前提下，还应对其履行职责的手段作出充分判断。否则，如果法律只规定行政机关对某一事项负责，却没有赋予其相应的监督手段，即使检察机关将其视为监督主体，也未必能达到公开的目的。福利保障到底。

四、优化行政公益诉讼“监督管理责任”认定的建议

（一）充分发挥法律保障作用，加深对“监督管理责任”的认识

针对当前对“监督管理责任”内涵认识不全面的问题，笔者建议：一是以检察公益诉讼法立法为契机，明确“监督管理责任”内涵以及立法层面行政公益诉讼制度特有的概念、理念、价值等，为司法实践和行政执法明确方向。二是着力发挥行政公益诉讼案件维护客观法律秩序的功能和作用。行政机关对自身职责不能形成正确认识的，要坚决用“诉讼确认体现司法价值导向”。例如，在前述第162号公诉案中，被告朝阳乡政府在履行职责时仍对其存在异议时，检察机关保留了确认违法行为的诉讼请求，并明确了追诉的法律标准。行政机关通过法院裁决履行职责。更有利于促进形成行政执法和司法共识。

（二）在依法认定“监督管理责任”的同时，加强对规章以下规范性文件的合法性审查

一般而言，属于立法法适用范围的法律、法规和规章，作为行政机关在行政诉讼中履行法定职责的法律渊源。根据2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条的规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中援引法律、行政法规和其他规范性文件。因此，检察机关在办理案件时，可以依据法律、法规和其他规范性文件确定行政机关的“监督管理职责”。同时，还应当对下级规范性文件的合法性进行审查，避免因违反上级法律而无效。结果官司败诉。

（三）遵循直接监督原则，充分判断行政机关履行职责的能力。

如上所述，综合监管部门和行业监管部门都是行政公益诉讼的监管对象。检察机关办案应当遵循直接监督原则，从最直接、最有效保障公共福利的角度确定监督对象。具有直接监管手段、履职能力最强的行业监管部门应当作为监管对象东莞横沥律师，直接参与公益事业。损坏修复工作更加方便、高效；当公益损害情况复杂、涉及多个行政机构、职责交叉、职责不清或需要统筹管理时，综合监管部门作为单独或共同监管对象，发挥其协调作用，以实现公益保障的目的。

*本文发表于2024年7月《中国检察官》杂志（司法实践版）

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