稳楼市政策下土地市场趋稳，土地财政转型悄然展开

东莞横沥律师获悉

稳楼市政策的实施逐渐显现成效，自今年起，土地市场展现出趋于稳定的态势；同时，地方政府对今年的土地出让收入持乐观态度，预计能够遏制住下跌趋势，实现收入的稳定回升。

近年来，由于房地产市场经历了调整，地方政府的土地出让收入显著减少，与此同时，与房地产相关的税收也有所下降。在此背景下，“土地财政”的转型正在悄无声息地进行。一些地方政府已经开始积极采取措施，如充分激活现有资产资源、提升国有资本上缴的收益、以及增加债务等，以应对这一挑战。

罗志恒，粤开证券的首席经济学家，向第一财经透露，根据当前的数据和市场表现分析，今年土地市场确实出现了一些回暖的苗头。然而，整体上，土地市场的发展呈现出明显的区域差异。具体来说，一线城市的土地出让金增长速度和溢价率均显著高于其他城市。这一现象表明，一线城市的房地产市场已经率先实现了从下跌到稳定的过程。短期内，必须加大力度以稳定房地产市场；从长远角度出发，则需积极促进产业结构变革，同时重新构建税收基础和财政体系。

卖地收入止跌迹象

地方财政收入的重要组成部分是政府性基金收入，尤其是国有土地使用权出让收入，也就是通常所说的土地出让收入，占据了主导地位。

3月24日，据财政部公布的数据，今年头两个月，地方政府性基金收入的国有土地使用权出让部分达到了4744亿元，这一数字较去年同期下降了15.7%。值得注意的是，这一下降幅度相较于去年全年有所收窄。

土地成交与价款入库之间存在一定的时间差，故而土地出让的收益数据呈现一定的滞后性。今年前两个月的土地出让收益情况，实际上更多地揭示了去年下半年的土地成交状况。相较之下，市场机构所收集的土地出让金数据，则更能准确反映出当前的市场态势。

中指云平台的数据揭示，在2025年的前两个月，我国境内三百个城市的各类土地使用权的交易中，规划建筑面积的成交额较上年同期下降了4.5个百分点。然而，土地出让金的收入却实现了19.3%的同比增长。此外，成交的楼面价格较去年同期上升了25.0%，而平均溢价率达到了8.2%，这一数据比2024年同期高出4.5个百分点。从不同区域分析，一线城市的住宅用地出让金增长速度最为迅猛，增幅高达57.6%；而二线城市住宅用地出让金的同比增长率为30.9%，三四线城市则相对较低，仅为9.9%。

罗志恒指出，这一现象主要源于房地产企业对市场风险的控制以及对利润的追求，导致其投资策略偏向于集中资源于核心城市东莞横沥律师，加快在核心城市土地储备的补充，同时对于三四线城市则维持着较为谨慎的立场。

目前地方政府普遍预计今年全年土地出让收入趋稳。

依据《关于2024年中央及地方预算执行状况以及2025年中央及地方预算草案的文件》（以下简称《预算文件》），2025年地方政府性基金预算的初始收入达到了57415.31亿元，同比微增0.1%。

地方政府的土地出让收入在地方政府性基金预算本级收入中占据了约85%的比例，故2025年该级基金收入与去年持平，这表明政府预测土地出让收入有望实现稳定，不再下降。观察各省份对土地出让收入的预估，存在显著差异，其中今年至少有20个省份预计，以土地出让收入为主的政府性基金收入将呈现不同程度的增长。

罗志恒指出，今年预算报告预测土地收入将停止下降，这一趋势有其内在的合理性和支撑点。首先，政府推动房地产市场止跌回升的政策措施正逐步显现效果。其次，各地政府可能通过调整土地供应结构，提高优质地块的供应量，吸引房地产企业购买土地，进而增加土地出让收入。此外，土储专项债等政策工具的运用，也为地方政府盘活现有土地资源提供了资金保障。广州、武汉等城市通过土地储备专项债券收购了大量闲置土地，在调整土地用途后重新投入市场，这不仅激活了低效资源，还释放了高价值地块，从而增强了土地出让的吸引力。

罗志恒指出，另一方面，随着商品住宅销售的逐渐稳定，土地市场的繁荣程度也将相应增加；北京、上海等一线城市房地产销售的回暖，可能会产生一定的带动作用。

土地财政如何转型

根据历史数据，自1990年起，随着房地产市场的迅猛增长，我国地方政府从土地出让中获得的收入呈现出快速且频繁的上升趋势，至2021年，这一收入已攀升至8.7万亿元的历史最高点。然而横沥镇律师，随后的房地产市场经历了一系列调整，从2022年到2024年，土地出让的收入连续三年显著下降；2024年的土地出让收入约为4.87万亿元，与2021年的最高点相比，减少了大约3.8万亿元，降幅高达44%。

因此，近年来关于土地财政转型的讨论日益激烈，其中一大焦点问题便是如何应对土地出让收入减少所带来的挑战。

尽管土地出让的收益显著下降，导致地方财政收支矛盾加剧，然而，这种影响并未如上述3.8万亿元的减收数据所呈现的那么严重。

专家指出，首先，土地出让所得属于原始收入，而在扣除包括拆迁补偿在内的各种成本性支出后，地方实际可支配的资金大幅减少；其次，即便土地出让收入有所下降，与之对应的支出亦呈现减少趋势。此外，部分属于地方政府性基金的土地出让所得被转入了一般公共预算体系，财政部先前透露，这种调拨的比例大约是15%，据此推算，上述减少的3.8万亿元将使得地方一般公共预算的财力大约减少5700亿元。

为了填补因土地出让收入减少所带来的影响，中央及地方各级政府都纷纷采取了主动措施。

中央财政在近两年对地方转移支付的规模已超过10万亿元，预计今年还将超过这一数额，旨在保障地方民生和推动发展。同时，地方正努力盘活现有资产资源，以此促进非税收入的迅猛增长。据财政部公布的数据，2024年我国的非税收入预计将达到约4.47万亿元，较上年同期增长25.4%。

此外，地方政府扩大债务规模以缓解收入减少的压力。以去年下半年为例，中央财政从地方政府债务余额中划拨了4000亿元，以增强地方政府的综合财力。在2024年至2028年的五年间，每年还将安排8000亿元的新增专项债券，旨在补充政府性基金财力，支持化债工作。受此因素影响，本年度地方政府新增的专项债务额度达到了44000亿元，较去年同比增长了5000亿元。

接受采访的专家普遍持有观点，即短期内要确保房地产市场稳定。近年来，一系列稳定楼市的措施接连推出，例如近期广东、四川等省份发行了专项债券，用于收购闲置土地，旨在优化土地供应格局，提升地方政府及企业的资金流动性，并推动房地产市场实现止跌回升。

罗志恒提出，应考虑中央增发特别国债，并探讨在中央层面设立“房地产稳定基金”，其规模约2万亿，专用于保障交付楼房、收购存量房屋以及房企闲置土地，以此缓解房企的流动性难题，增强其抵御风险的能力，助力房地产市场实现“止跌回稳”。此举亦有助于减轻地方政府在稳定楼市方面的压力，确保地方财政的稳健运作。

面对“土地财政”收入下降的现状，中央政府同样重视提升地方的财政自主能力。在去年召开的党的二十届三中全会上，关于深化财税体制改革的部署中，强化地方财政自主权成为一项关键任务，而今年，这一改革进程将得到进一步加速。

今年发布的财政预算报告在安排2025年的财政改革与发展任务时提到，需探讨与新兴业态相匹配的税收体系。为增强地方财政的自主性，计划适度放宽地方税收的管理权限，并深化对地方附加税改革的研究。同时，加速推进将部分商品消费税的征收环节延后至生产或销售后，并将责任下放到地方。此外，还将优化增值税的留抵退税政策，并稳妥地推进税收优惠政策的规范化工作。深入推进省以下财政体制改革，提高市县财政保障能力。

罗志恒提出，目前应尝试数据财政模式，对税收体系进行革新，探讨数字资产税和数字服务税的可行性，以适应数字经济背景下的税源增长；对民众日常生活影响较小，但对促进共同富裕与高质量发展的税种进行调整，拓宽消费税的征收领域至高端服务行业，并提升资源税和环保税的税率；同时，协调消费税征收环节的转移和逐步下放至地方，增强地方政府的财政实力，以缓解土地出让收入减少对地方财政的冲击。

罗志恒提出，“土地财政”的转型不能仅仅着眼于解决收入减少的问题，更需关注如何提升资金使用效率，明确支出界限，削减不合理的扩大支出规模。此外，还需从厘清政府与市场的关系、明确政府职责的角度出发，通过深化财税体制改革，来破解地方财政收支长期处于紧平衡状态的困境。

他指出，应当根据各地实际情况，对债务化解措施进行更细致的调整，例如，五年债务化解的限额可依据当地债务状况及压力，适时地一次性分配给地方。此外，还需充分利用债务化解带来的战略机遇，完善债务管理体系，减少地方对“土地财政”的依赖程度，并减轻“土地财政”对地方债务风险的冲击。

东莞横沥镇律师?敬请于评论区发表高见，并对本文予以点赞及转发，以助广大读者把握法律与正义的界限。