最高法与证监会联合印发意见，服务保障资本市场高质量发展

东莞横沥律师获悉

法发〔2025〕9号

各省高级人民法院，自治区高级人民法院，直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院；中国证监会各派出机构，各交易所，各下属单位，各协会：

最高法与证监会依据司法审判及监管执法的实践情况，拟定了《关于严正司法公正执法保障资本市场进步发展的指导意见》，现发送你们。

务必联系实际加以执行，增强司法机关与行政机关的合作，一起维护资本市场的健康进步。

最高人民法院?中国证券监督管理委员会

2025年5月15日

最高人民法院?中国证券监督管理委员会

关于严格公正执法司法?服务保障资本市场高质量发展的指导意见

资本市场实现卓越进步，对于改善投资融资构造和资源分配，推动科技创新和新型生产力成长，助力金融强国战略和中国式现代化进程，具有关键作用。为充分施展人民法院的职责，加强司法与政府部门的协作，保障资本市场卓越进步，依据人民法院的审判与执行任务以及资本市场的监管执法实践，制定以下建议。

一、总体要求

1.指导思想。遵循国家领导人新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的二十大及二十届三中全会、中央金融工作会议和中央经济工作会议对金融和资本市场建设的指示，深入学习国家领导人法治理念和国家领导人经济理念，增强整体思维、风险意识，注重目标实现、问题解决，持续改进资本市场相关司法政策和审判标准，探索司法与行政合作新模式，提高司法审判执行与监管执法水平，加强司法支持，为构建中国特色现代资本市场提供坚实保障，促进资本市场功能更好发挥，助力中国式现代化进程。

需要强化司法审判和证券期货监管的配合效果，需要健全资本市场司法裁决的规范体系，需要优化司法救济的制度建设，需要增强审判和监管的业务能力，需要整体提升审判和监管的工作效能，需要为资本市场的改革前进提供更周全的支持和帮助。

——聚焦投资者权益保护，优化市场生态。着力提升投资者风险防范意识，保障投资者了解公司运营状况、介入企业决策管理、取得合理经济收益、平等参与证券买卖等核心权益，致力于优化上市公司整体水平，充分发挥投资者权益维护组织的职能，定期举行证券争议集体诉讼，严格执行民事赔偿优先制度，依法惩处虚假募资、财务数据作假情形，切实加大违法乱纪的惩罚力度，帮助投资者依照法规维护自身正当利益，减少维权过程中的经济负担和时间损耗，确保投资者蒙受损失的权利能够得到及时有效补偿。

致力于提升多层级市场体系发展横沥镇律师，促进市场体系稳健进步。依据法规调整证券基金期货机构的构成运作，管控市场套利行为，引导其专注根本、稳健运作。健全多层级市场司法准则，协助行业自律团体依法行事，维护市场高水平制度性对外开放，优化市场环境，规避市场潜在风险。

着力健全司法规范体系，稳步增强金融交易领域法律保障程度。国内已经建立起相对周全的金融交易法规框架，不过，市场状况持续演变，市场活动日益多元，部分法规条款尚显笼统，难以充分契合现阶段司法裁判工作要求。提升审判执行工作水平以促进资本市场健康发展方面，法院在把握法律行政法规基本原则时，可借鉴证券期货相关法规及自律性文件中的具体条款；审理案件时如需运用经济金融、会计审计等专业知识，应咨询相关领域专家；针对司法解释理解应用上存在的争议，可借助案例库、法答网、指导性案例等资源加以明确；对于民事案件中的内幕交易、市场操纵等责任认定仅靠法律原则难以操作的情况，应尽快出台司法解释；利用“3+N”工作模式，迅速研究并公布联合推动证券期货行政争议防范与解决机制的相关会议记录。制定背信损害上市公司利益罪的解释文件，以及私募基金犯罪的指导方针，要严厉惩处上市公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高管背信行为，还要严惩私募基金管理人员挪用或侵占基金资产，为亲友非法获利等犯罪活动。促进刑事打击、民事追责、行政处罚三者有效联动，以坚决态度有效遏制资本市场违法违规犯罪。

着力优化司法监督协作体系，持续增强规则作用力。持续强化法律权益维护体系，积极促进多种争议解决途径建设，使非诉讼手段处理证券争议更加便捷，促进防范化解风险关口前移工作深入开展。完善沟通协调和资料互通机制，依照法规协助监察维护管理活动，增强行政执行力度，优化审判和强制履行效果，强化人员建设，给证券市场变革发展带来更强司法帮助与维护。

经过一段时间的努力，资本市场司法保护制度更加成熟，具有鲜明的中国特色，遵循了资本市场的一般规律，满足了国家发展目标的需要，金融审判体系、管理体制和审理机制更加健全，忠诚、干净、担当的金融审判队伍和监管执法队伍不断成长，以高质量的审判执行工作有力推动了资本市场的高质量发展，服务党和国家工作大局的司法与监管能力得到显著提升。

必须增强对投资人的关照，不断改善投资环境，促使他们乐于参与，愿意长期驻留，并且能够在这里获得良好发展

确实充分维护所有参与者的正当权利。参与者是金融市场的根基，依照法规维护参与者的正当权利，特别是中小参与者的正当权利，是司法和监管直接体现政治立场、法治精神和人民至上理念。必须认真执行证券期货基金公司及销售商的适当性管理职责，这些机构向客户推荐或售卖金融商品、给予服务，需要在市场准入阶段全面掌握客户信息、充分提示风险，把恰当的商品（或服务）卖给合适的客户。若未能履行适当性管理责任导致客户蒙受损失，必须依照法律承担补偿责任。依法维护耐心资本与长期资本参与公司管理的正当权利，以及获取相应收益的合法利益，持续优化针对早期、小型、长期及硬科技领域的投资司法条件，推动创业资本流向新质生产力，达成投资资本价值提升、资本市场稳定发展、实体经济高效进步的和谐状态。

审判机关处理诉讼事务时，务必维护参与者的知情权利，保障他们介入公司关键事务的决策过程，并有权挑选公司负责人，同时必须确保参与者能够获得公司利润分配，享受企业成长带来的资产增值收益，还须保障他们在掌握真实无误且全面公开的信息以及公正的市场价格指引下，公平地参与交易活动。

通过审理案件来推动提高上市公司的整体水平，上市公司是市场的基础，提升上市公司的整体水平是资本市场实现高质量发展的核心要素。依据法规惩处隐匿资本私下投资、非法牟取财富的行为，发行方对股东及实际掌控者的公开资料与说明务必保证无虚假、无误、无缺漏，对于违法约定的股份隐匿、利益输送等情形，司法机构理应判定其不具备法律效力，并视当事人过失大小划分责任，同时将违规情况通报给相关管理机构处置。依照法规维护股东行使自身权益，明确界定董事会审议股东临时议案的适当范围，以推动公司治理规范化。对于上市公司实施并购整合，若公司章程涉及的反收购条款与国家法律行政法规相悖，司法机关应依法宣告其作废。当上市公司终止上市，若投资人的损失系因虚假披露等违规行为所致，可循法律途径申请民事赔偿。依照法律稳妥处理上市公司破产重整案件，确实借助股权构造、业务范围、管理机制等调整，确实能提升公司经营水平，改善核心业务和资产配置，确实能解除上市公司的债务和经营困境，促成企业长远发展。

依法严惩虚假发行和长期披露失实行为。优质的信息披露是注册制的关键支撑，为了确保投资者安心投资，促进资本积累，必须依法严厉打击虚假发行、违规披露等财务违法乱纪行为。监管机构需增强对虚假增发及持续性信息公开作假的日常监督和惩戒，坚决迅速处理所有作伪行为，加强同司法部门在情报交流、案件处理等层面的配合，促进加强行政、民事、刑事全方位问责。严格依照法规，同时惩处首要责任者和帮凶，必须追究发行方及大股东、实际负责人，还有协助财务数据造假的中介单位，以及那些唆使或从旁协助的第三方供应商的法律后果，要特别针对那些具体操作公司事务或利用控制权指挥违法行为的“头目”进行精确打击，务必让造假者付出更高的违法代价。负有责任的公司在遭受民事诉讼后，可以向其背后的控股股东、实际控制人、董事、监事、高管等责任方要求赔偿，司法机关对此类追偿行为会依法给予支持，确保责任得到落实。对于财务信息作假行为的幕后主使、组织策划者以及具体执行者，必须依法实施严厉的惩罚措施，同时对于协助财务信息作假的相关第三方，也应追究其刑事责任，从而对财务信息造假形成全面的打击态势。

健全虚假信息披露的民事赔偿机制，明确把握交易因果链条、事项重要性程度、主观恶意程度及过失严重程度、损害与行为关联性等民事责任形成要素的内涵。审判机关在评判交易因果链条时，需着重考察虚假披露是否为投资抉择的即时诱因和根本动因，并依据理性投资人的认知水准，审度被告关于无因果关联的抗辩理由是否具备足够证据支撑。以行业规范和操作指南为根本遵循，着力强化中介单位职责。着力规范“三日一价”的界定标准，系统风险与非系统风险评估的要素选取等核心制度，增强风险损失评估的准确性和公正性。当事人对评估方法里涉及市场风险因素、其他因素造成损失的计算方式、账务处理办法有分歧的，能够按照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条的要求，聘请具备专业能力的人员到法庭陈述看法。

依法保障投资者正当权利不受侵害。着力推进证券审判数字化进程，广泛运用各级法院网络服务渠道，为投资者维护权益开设线上提交申请、提交证据材料、进行协商、参与庭审等功能，使投资者诉讼维权更为便捷。尝试普及司法部门投资者保护综合系统的使用，帮助投资者快速掌握案件审理动态并运用诉讼中的各项权利。推广填写格式化、核心项目式民事起诉书及应诉文书范例，有助于提升案件处理效率。制定典型判决操作规程，有助于增强“典型判决与同类案件合并审理”模式的标准化程度。依照法规，鼓励市场组织及个人运用预付赔偿金、行政承诺履行等措施，迅速对投资者进行补偿。改进代表人诉讼流程，方便投资者以集中处理方式化解证券争议。先行赔付的责任主体借助司法途径向其他有责任方进行追讨，能够增强各个相关方主动实施先行赔付的积极性。

促进权益维护组织积极作为。权益维护组织提起替代性诉讼、普遍代表人诉讼等法律程序时，可申请暂缓缴纳案件处理费用，若经核实符合相关法规要求，司法部门应予以批准。鼓励权益维护组织在相关普遍代表人诉讼中依照法律履行代表任务。涉及破产清算或破产重整的案件，若投资者权益维护单位受小规模出资人托付，为其登记申请民事补偿债权并出席投票，司法部门将依法给予肯定。

要持续进行证券纠纷代表人诉讼。这类诉讼有助于加大违法行为的代价，维护投资人的正当权利，促进市场稳定发展。需要各方密切配合，建立特别代表人诉讼的长期工作体系，保证诉讼依照法规稳妥高效地执行。符合法律与司法解释相关规定的特别代表人诉讼案件，相关法院需及时依照法律受理并审理。若投资者保护机构接受五十名以上投资者委托，直接提起普通代表人诉讼，且作为代表人参与特别代表人诉讼，相关法院在处理此类案件时可简化程序，提升诉讼效率。鉴于代表人诉讼涉及众多当事人且事务繁杂，需健全案件评估体系，以此提升制度效能。借助电话征询、审判过程网络播报、数据在线检索等途径，确保投资者能够顺畅反映诉求，切实维护其应有权益。

实施民事赔偿优先原则，针对财务信息失实等案件，审判和执行环节要关注行政处罚和刑事处罚的连贯性，防止重复惩戒，统一进行处置。加强刑事、行政案件审理与执行，同民事案件审理与执行环节的配合和信息交流，依据具体情况，整合民事、行政、刑事案件的审判流程。切实执行民法典、刑法、证券法等法律所明确的民事赔偿优先原则，保证涉案资产首先用于民事赔偿，依照法律优先维护投资者权益。

依据相关法规，约束证券期货基金等机构的运营活动，多角度促进资本市场的健全发展

依照法规约束证券期货基金机构的组织方式与活动。这些机构稳定运行的状态，关系到资本市场安全稳定的情况。处理涉及证券期货基金经营者的股东权益争议案件时，需仔细核查企业股份构成及掌控体系，探明诉讼相关方与最终掌控者、协同行动者、终极权益人之间有无关联契约或布局，若察觉有循环投资、伪装出资、转移资本、非自有资产参股，或违规持有经营主体股份等情形，应即刻将有关信息告知主管机关，必要时可暂停案件审理，等监管单位依照法规处置完毕后，方可继续审理。处理涉及证券期货基金经营者的关联交易争议案件时，若查明控股股东、实际控制者、董事、监事、高管存在违规挪用资金、非法转移资产等不合规关联交易情形，应依据法律要求责令其归还财产、补偿损害。客户和证券期货基金经营机构在是否履行受托义务问题上产生争议时，审判机关应遵循以客户为重和公正相待的准则，依据法规对证券期货基金经营机构的业务动作及交易活动进行管理。对于结构繁复、流转环节多、关联方广泛的基金、债券及资产支持证券等金融工具，需在查清资金走向、协议条款、标的资产等案件要素后，精确判明各方真实意图及由此产生的法律关系类型，依据行为特征和监管力度，依法判定逃避监管、利益输送、私募产品变相公募等违规行为对合同有效性的作用，力求实现“识别明、裁决确”。

12.依法规范私募基金市场发展。依照法律裁判私募基金管理机构同出资人之间的争议事件，在查清产品宣传、协议缔结、资金筹措、注册备案、投资运作、信息公开、清算离场、损害核算等事件核心要素后，遵循信托法规、基金法、私募基金监管规章的准则，精确界定管理方、托管方等受托者的忠实勤勉责任范围及履职状态，依法判定契约的效力与应负责任，周全维护出资人的合法权利。私募基金的组织者擅自使用基金资产造成投资目标无法达成，或者基金资产及其投资的基础资产已无出售空间时，出资人要求基金提前终止并办理清算手续的，司法机构应当批准。要结合民法、行政法及刑法等法律途径，依法惩治基金组织者违背信任、行为失当的情况，体现“接受委托必须忠诚履职”的原则，推动私募市场朝好方向发展。

13.完善多层次资本市场司法规则。主板主要面向大型蓝筹企业，科创板专注于“硬科技”类公司，创业板着重支持“三创四新”企业，北交所和新三板联手构建服务创新型中小企业的核心平台，区域性股权市场则致力于为本地中小微企业提供私募股权投融资的服务渠道，针对不同市场上市挂牌公司的内在风险以及投资者的成熟度等具体条件，严格遵循客观事实，依照法律法规，力求司法判决既体现公平正义，又契合市场运行实际，促进产业进步，满足各类企业不同发展阶段的特定需求，更有力地支持科技创新和新质生产力的发展，切实维护多层次资本市场的高质量发展。在期货与衍生品领域发挥其确定价格、控制风险、合理分配资源等作用，明确各类市场参与者的具体角色及相应责任，重视不同种类保证金在履行契约中的担保作用，确保交易过程和结算环节的稳固可靠。

依照法规应当肯定行业自我管理团体的工作成效。明确证券期货交易场地、证券期货登记清算单位、证券期货基金业协会等自我管理团体的诉讼案件范围，根据监管措施和具体执行情况划分诉讼性质，以此提升法律适用的标准性，确保审判结论的正规性，依照法规应当支持行业自我管理团体开展业务。促使投资方穷尽内部解决途径，借助行业自律机构进行非诉讼纠纷调解，利用听证会、复审等流程陈述主张、获得补偿。

维护资本市场高标准的体系化对外开放。凭借公正、平等、快捷、公开、稳定的司法实践，不断改善外国团体在我国开展业务与投资的有利法律条件，促进资本市场体系化双向开放进程。起草并确立与资本市场法律域外实施相关的司法文书，为审理跨国证券期货争议案件建立一致的法律评判标准，确保国内及海外投资人的正当权益获得同等保障。提升跨国法律协作水平，深化与各国及地区在文书递送、证据搜集、裁决认可与履行等层面的互助东莞横沥律师，减轻境内外投资主体维护权益的经济负担。

促进资本市场环境优化。依据法规惩处伪造传播不实消息、处置“维权乱象”、处置发行上市中违规竞争等妨碍市场正常运作、破坏资本市场纪律的行为，塑造公平有序的市场氛围。对于编造并散播“小作文”这类虚假消息，意图破坏市场秩序、侵害他人利益的行为，若受害者提起民事诉讼主张赔偿，法院将依法给予支持；若其行为触犯刑法，则必须追究其刑事责任。对于恶意代理维权、实施有偿删稿、恶意制造诉讼案件等行为，特别是针对发行申请人、上市公司、证券期货基金经营机构，人民法院将支持相关主体依法维护名誉权等合法权利，支持相关行政机关依法追究其治安管理、反不正当竞争等行政违法责任；若构成敲诈勒索罪或虚假诉讼罪，将依法追究其刑事责任。提升司法机构与行政机关之间的协作效率，增强对资本市场举报人工作权利、公正对待等层面的法律保障，确保资本市场举报人的正当权益不受侵害。

管控资本市场风险隐患。协助证券期货基金经营主体风险处理事务，依照法律稳妥处理涉及上市公司风险排除、私募基金风险排除、债券兑付、非法证券期货基金行为、地方交易场所整治的案件，根据企业破产法等法规，给予集中管理、三项暂停等司法支持，协助地方政府落实区域责任，坚决阻止、迅速处理涉及大众的风险。依照法规强化对财务作假等违法行为的问责，加强对地方法院的工作引导与监督，严格统一财务作假案件的审判标准，严格控制从轻处罚的适用情形。需要提升审判效能，迅速处理违规违法行为，审理一批具有代表性的重大案件，增强警示作用。贯彻“监管合法行为同样要惩处非法行为”的原则，依据法律严厉打击证券发行过程中的非法金融操作，维护公众的资产安全。证券期货基金经营机构进入破产清算或重整阶段后，要主动联络监管单位及地方政府部门，配合证券期货监管机构在前期风险应对中针对经营机构资产、业务等执行的相关手段，同时依法对存在责任的股东、实际控制者等施行股权、债权削减直至归零的处理办法。针对私募基金等跨区域涉及众多民众的经济犯罪案件，要实施集中指挥、规范办案、统一处理资产，确保对受损的投资人公平补偿，同时保证案件受理及时、审理高效、裁判尺度统一。

持续改进司法与监管合作机制，增强对资本市场进步发展的制度支持作用，确保机制运行更加高效。

健全证券期货争议综合处理体系，借助最高司法机构与证券监管机构构建的“总对总”网络调解对接平台，实现多种解纷方式的有机结合，促进不同程序的协调配合，打造快速便捷的争议解决途径。倡导运用协商等非司法途径处理股票争议，归纳各地运用财产保全辅助协商的成功做法，改进诉讼与调解的衔接流程，增强案件受理后交由证券领域专门调解团体介入调解的幅度，健全典型裁决案例配合集中调解的运作模式，促进源头治理和预防性措施深化落实。加强违约债券处理时的沟通协作，提升依法处置违约债券的清算速度，合力建立市场化法治化多样化债券风险化解的稳定体系。

着力增强行政执法水平。依照法规公正迅速处理涉法诉讼案件，督促并协助证券期货管理机构依照规定执行监管任务。提升法院同公安、检察院及证券期货监管机构的互动，探讨制定证券期货自律组织案件受理界限、违规行为数量界定、个人操控他人账户违法所得核算、团体违规与共同违规认定、行政处罚与刑事司法联动等对监管执法关键的法律适用规则，迅速防范并彻底解决证券期货范畴内的行政纠纷。监管机构有权依据法规实施查封、冻结等强制性手段，对于抗拒或妨碍执法的行为，将依法加以制止并追究责任。若个人操控他人账户从事违法活动，监管机构将依法认定相关账户因违法行为产生的收益为非法所得。需要加强行政执法与刑事司法的衔接配合，在证券监管工作中更有效地执行“刑事案件优先移送”的政策。

完善协商和资料交换体系。持续增强情报传递、情况通报、案件移交、事实核查、资料互通、准则统一等环节的联动机制，共同增强风险防范和监测水平，对初步显现的问题实现“快速发现、迅速警示、及时揭露、迅速应对”，建立具备刚性标准的早期风险修正体系。构建司法与监管信息互通平台，推动证券期货类审判文书及行政记录的相互开放。促进法院同监管层及分支单位间的数据交流，设立诉讼处置与证据调取的联动办法，确保诉讼、处罚、执行及资产信息能迅速传递。各级人民法院有权依法依规调取证券期货监管部门及其下属机构掌握的，与同一违法行为相关的刑事侦查卷宗、行政处罚档案、证据清单等资料，以此提高审判和监管工作效率。法院应加强与证券期货监管机构的协作，对于金融风险引发的诉讼、社会反响强烈、案情复杂且涉及专业领域的证券期货纠纷，要稳妥推进审理工作，确保资本市场平稳运行。时常共同公布金融领域参考实例和重点案例，借助实例宣传持久投资、注重价值、理智投资的思想，对金融市场中不法行为形成威慑。

提高司法强制执行水平，加强证券执行管理，防止走旁门左道减持，杜绝违规操作减持行为。对于通过司法强制手段扣划或划转等非交易方式执行的受限股票，或当事人已承诺限制减持的股票，法院拍卖时需告知购买者需遵循证券监管关于转让的规则；在强制执行这些股票之后，购买者仍需遵守相应的限制减持规定。司法机构在上市公司以及证券期货基金经营实体的股权竞拍通告里，需要明确告知竞得者必须满足监管制度设定的股东资格要求，并且说明股东身份可能无法获得的潜在问题；若有人故意参与竞拍，最终获得股权却未能通过资格审核的，押金将不予退还；只有在对法定股东资格要求理解有误且没有明显故意行为的情况下，才有可能退还押金。需要提升最高法与证监会对接的“总对总”网络查控平台的作用。同时，要健全无诉执行流程，法院需加强针对行政处罚资金的法律强制执行。证券期货监管机构在申请法院实施强制执行时，若确信目标方有潜逃可能，可向法院申请资产冻结保护。研究推行“一件事情、一次申请”的做法，证券期货管理机构向审判机关请求实施司法强制，审判机关作出允许执行的裁决后，需在裁决生效时立刻办理执行案件的立案程序，证券期货管理机构无需再提交其他立案的文件。证券期货管理机构在处理证券期货违规行为时，应迅速采取行动查封、冻结相关资产，确保司法途径与行政手段的查封冻结措施紧密配合，避免当事人进行资产转移或隐藏。证券执行环节需高度认可证券登记确权行为的权威性，以保障证券交易结算体系的平稳运作。

五、加强组织保障，多措并举提升审判能力与监管能力

要提升金融审判与监管执法队伍的整体素质。必须以党的政治建设为核心，确保资本市场审判执行与监管执法沿着正确的政治路线前进，培养出政治坚定、作风优良、能力过硬的金融审判和监管执法人员。需要持续不断推进党风廉政建设和反腐败工作，严格执行中央八项规定，对司法腐败采取严厉打击的态度，用清正廉洁来维护执法司法的公平公正。必须同时执行严谨的监督和温暖的关怀，坚决维护法官、监管人员依照法规处理案件的权利，增强其工作保障。要确保优待警察的措施得到贯彻，为基层警务人员减轻负担，激发全体人员积极履行职责。

完善金融案件审判体系，并构建互动式学习机制。不断改进金融案件分配流程和审判流程，增强金融案件审理的专门能力。着力推进人民法院同证券期货管理机构之间的业务往来信息共享平台发展。周期性开展金融案件审理、监管执行领域的深度学习交流活动。增强监管执法队伍对法律框架和司法程序的了解，拓宽法官对金融创新产品、风险防范方法及市场运作模式的认识，推动金融审判、监管执行人员业务能力持续进步，不断强化监管执法的标准化和法治化建设，提升金融审判的专门化程度和办案质量。

最高法院与中国证监会共同公布了《关于严正公平司法保障资本市场进步发展的指导性意见》

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